《条例》修改应该在各级公开办职能定位、体制设计、手段保障、能力建设、人员配备、考核机制、平台打造等方面全面加强顶层设计，为打造升级版政务公开制度提供体制机制保障。

[49] 受到二元联邦主义的影响，美国学者Michael Greve在详细列举联邦权力和州权力的基础上提出了固有权力标准。上述这些问题，共同的特征都是全国性的法律难题。

在这个案件中，弗吉尼亚州诉称，其与田纳西州案缔结的边界协定并没有得到国会的批准，因而违反《宪法》的协定条款，是没有法律效力的。因此，从这个角度来说，固有权力标准几乎完全否定了未经国会同意的州际协定的法律效力，即主张未经国会批准的州际协定都不能具有法律效力。2008年，为了应对联邦政府在日益攀升的温室气体指标方面的立法不作为，美国9个州缔结了《区域温室气体倡议》。[64] 基于此，Heron提出了州权基础标准，认为州权是州际协定的前提和基础，美国各州才是州际协定的真正主体，而美国国会则只能是法律监管者和裁判者。[18] 事实上，新罕布什尔州诉缅因州案只是重申了弗吉尼亚州诉田纳西州案构建的功能性联邦权威标准，即只有侵犯或者干预了美国联邦至上权力的州际协定才需要得到美国国会的批准。

在这种情形下，出台《宪法》协定条款具有现实可能性和必要性。[31]该协定是否违反美国《宪法》、1964年的《人权法案》及1965年的《选举权法案》的规定呢？而最为关键的问题是，该协定到底是否影响了联邦与州的政治平衡呢？ 另外，美国有些州甚至与外国政府开始缔结贸易协定。[4] 1990年，中共中央《关于批转〈全国村级组织建设工作座谈会纪要〉的通知》要求增加村务公开的力度，接受村民对村民委员会工作的监督。

党的十八届四中全会决定在政务公开的原则与范围方面较《条例》规定有实质性的提升： 一是明确提出全面推进政务公开，包括决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开，较《条例》规定的公开范围要广得多。[18]对透明度制度无效性的批评，can see. e.g., Mark Fenster, The Opacity of Transparency, Vol. 91 Iowa L. Rev. 885 (2005—2006)。有人曾说信息公开正沦为第二信访。二是借助信息化手段，通过信息共享与业务协同实现不同职能之间的互联互通。

肖卫兵：《论政府信息公开申请权滥用行为规制》，载《当代法学》2015年第5期。形成这种局面的原因虽然非常复杂，涉及到社会经济生活各个方面，只是最后都集中传导到政府信息公开环节，但是，这种格局持续下去既不利于制度的正当性，也难以为继。

对于三安全一稳定的相关讨论可见如李广宇：《政府信息公开司法解释读本》，法律出版社2011年版，第258页。2013年国办发布的《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，2014年中办发布的《关于建立健全信息发布和政策解读机制的意见》和国办发布的《关于加强政府网站信息内容建设的意见》等一系列文件，对用好网络特别是政府网站促进政府信息公开、提高政府公信力等相继作出重要部署，要求打造新闻发布、政策解读、信息公开的升级版。可以考虑对《条例》的整体结构进行优化，加强不同规定之间的衔接，突出强制性基本要求与激励性更高要求之间的差别，并将实践中行之有效的一些推进措施（如国办发布年度工作要点机制、各地方人民政府分管领导负责制等）明确加以规定。笔者一直赞同后一种思路，现就升级版制度涉及的几个主要问题予以论述。

[7]周汉华：《政府信息公开条例将带来六大变化》，载2007年2月14日《人民日报》第13版。向上游延伸，需要推动政府信息资源管理制度不断完善，提升政府信息质量，更好发挥信息资源的基础性作用。遇到边界难以界定的新领域，还会导致诸如争权夺利、相互推诿等现象，形成管理真空。这是法律第一次对村务公开进行规范，极大地推动了村务公开工作的发展。

打造升级版制度，促进制度融合，必须严格区分法定义务与增量探索的边界，通过《条例》修改创造鼓励创新、宽容失败的环境，免除改革探索的后顾之忧。王敬波：《政府信息公开中的公共利益衡量》，载《中国社会科学》2014年第9期。

从2014年开始，韩国公共机关出台的所有政策均需从头至尾的透明化。《条例》修改应该设计公众参与的多种渠道，提升参与实效，并通过评价与考核指标在内的系统激励约束机制设计，促使行政机关积极为公众服务，让权力在阳光下运行，让人民群众看得到、听得懂、信得过、能监督。

[13] 中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称为《实施纲要》）在政务公开方面着墨甚多，要求非常具体，很多内容都是当年制定《条例》时没有考虑到的，如做好对热点敏感问题的舆论引导，创新政务公开方式，提高政务公开信息化、集中化水平等。因为主客观方面的原因，《条例》一直存在定位不够明确、规定过于原则、缺乏可操作性等方面的问题。[17]对于过程性信息在司法实践中的应用，可见如杨登峰：《论过程性信息的本质——以上海市系列政府信息公开案为例》，载《法学家》2013年第3期。山中方一日，世上已千年。将政府信息公开与投诉、举报、信访机构整合，通过信息公开渠道更早、更快地发现行政管理工作中存在的问题。[24]对于条例本身存在盲区的分析，可见如杜学文：《基层政府信息公开：问题、成因与对策》，载《理论探索》2011年第3期。

对于透明度观念的不同理解及发展变化，see, Adam Candeub, TRANSPARENCY IN THE ADMINISTRATIVESTATE, Vol. 51 Hous. L. Rev. 385 (2013—2014).另一种进路是从信息技术有助于赋能进行解释，以开放政府等形式进行的透明度改革，主要不是从知情权角度看待获取政府信息，而是将信息技术的应用作为创造更加有效率、合作、创新的民主治理形式的工具。[11] 加拿大政府通过开放数据、开放信息与开放对话三个主要渠道推动开放政府计划，搭建专门的咨询加拿大人民门户网站。

另一种思路认为应该在解决具体问题的同时，根据信息化发展新形势，打造升级版政务公开制度。孙彩红：《地方政府信息公开现状及完善——以地级市为例》，载《中国行政管理》2013年第12期。

这样，政务公开既为公开工作服务，也为领导决策、公众参与、行政执法、大众创业、经济社会发展等众多工作服务，与党和国家的主旋律保持一致，形成互联网+环境下的制度集聚效应。[9]对国际社会开放政府运动的发展及其理论基础的探讨，can see, e.g., OREN PEREZ, Open Government, Technological Innovation, and the Politics of Democratic Disillusionment: (E-)Democracy from Socrates to Obama, Vol. 9 A JOURNAL OF LAW AND POLICY FOR THE INFORMATION SOCIETY, 66 (2013—2014)。

实践中大量的政府信息公开申请都由特定少数人提出，各地普遍出现制度资源仅仅为少数人所用的现象，偏离制度设计的初衷。将政府信息公开与软环境建设结合，为营造良好投资环境服务。但是，这些修改或者调整，哪怕变化再大，也仍然只是属于战术层面的微调。更高要求是核心制度以外的增量部分，有一定的灵活性，既可以是体制机制创新，也可以是制度融合、流程再造、平台建设等，由不同政府机关根据本身实际情况决定，目的是为更好服务公众，满足公众需求。

让公众看得到、听得懂、能监督，始终伴随现代政府，并不是网络时代才有的特殊要求。一些政府机关工作人员公开观念薄弱，工作不到位，不愿意公开手中的信息。

[25]为此，《条例》修改有必要明确纳入知情权概念，并将公开为常态，不公开为例外加以确立，以进一步明确制度的基本定位。因此，《条例》修改如果只是就事论事，处处迁就现实，必然会产生一退再退的连锁负效应。

进一步完善2.0版政府信息公开制度，应该是《条例》修改中首先必须关注的重点。一般而言，公共产品的使用成本如果过低，就会出现少数人过度利用现象。

在村务公开探索的基础上，2000年，中办、国办发布《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，开启政务公开制度发展的新格局。[28]奥巴马总统《透明与开放政府备忘录》最后明确声明：本备忘录既无意，也不产生一方当事人对美国、其政府机关、独立监管机构、实体、官员、雇员、代理人或者任何其他人，提出成文法或者衡平法上可执行的实体或者程序权利或者利益。[18] 互联网的出现，使传统的社会结构和管理体制受到很大冲击，政府能够通过信息技术构造以公众为中心的服务型政府，带来政府治理的革命性变化。这是近几年来各国纷纷打造信息公开制度升级版的内在原因，以公众为中心，推动制度融合，提升制度实效，更好地为公众服务。

（二）政务公开的规范发展阶段 《条例》的起草和制定，吸收借鉴许多有益的国际经验，[6]将政务公开制度推上新的发展阶段。二是要把群众看得到、听得懂、信得过、能监督作为评价公开是否成功的标准，体现的是以公众为中心的现代治理理念，是网络时代的必然要求，目的是实现从政府部门端菜变为人民群众点菜，扩大公众参与，建设服务型政府。

如果一项公共产品长期被少数人过度利用，相当于少数人占用大量的公共资源，既不公平，也不合理。[17]《条例》修改预期应该会将过程性信息作为例外加以明确，弥补立法技术缺陷。

1998年，中办、国办发布《关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》，促进了村务公开制度的全面发展。2002年，中办、国办发布《关于实行厂务公开制度的通知》，扩大公开制度的适用领域。